Menghadang Tekanan Fiskal, Pinjaman Daerah sebagai Solusi?

Oleh: Jumardi Putra

Kondisi keuangan di tingkat pemerintah daerah saat ini sedang berada di persimpangan jalan yang penuh tantangan. Mayoritas pemerintah daerah Provinsi serta Kabupaten/Kota di Indonesia masih berada dalam kategori kapasitas fiskal "rendah" hingga "sangat rendah".

Di satu sisi, daerah-daerah dengan kapasitas fiskal yang terbatas ini dihadapkan pada situasi yang kian menghimpit akibat penurunan alokasi Transfer ke Daerah (TKD) dari Pemerintah Pusat serta belum direalisasikannya pembagian Dana Bagi Hasil (DBH) Kurang Salur. Di sisi lain, ruang fiskal daerah dipaksa menanggung beban belanja operasional yang kian meningkat—seperti gaji pegawai dan kewajiban pelayanan dasar rutin—yang pada akhirnya mengorbankan porsi alokasi belanja infrastruktur publik dan mandatory spending lainnya.

Efek domino dari ketimpangan fiskal ini sangat nyata yaitu berbagai agenda pembangunan infrastruktur pelayanan dasar menjadi terhambat atau bahkan mandek. Implikasinya, target Indikator Kinerja Utama (IKU) Pemerintah Provinsi sesuai kewenangannya yang termaktub di dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) terancam gagal tercapai. Dalam situasi fiskal terjepit ini, opsi pembiayaan utang melalui Pinjaman Daerah muncul sebagai salah satu alternatif instrumen pembiayaan yang rasional dan solutif.

Salah satu inisiatif strategis yang banyak diambil daerah adalah menjajaki kerja sama pembiayaan dengan PT Sarana Multi Infrastruktur (Persero) atau PT SMI, di mana proyeksi pelunasan pinjaman disesuaikan dan disandarkan pada kepastian realisasi pelunasan piutang DBH Kurang Salur oleh Pemerintah Pusat.

Namun demikian, bagaimana regulasi memandu langkah berani ini agar tetap mengedepankan prinsip kehati-hatian (prudential principles), memenuhi standar tata kelola yang transparan dan akuntabel, serta terbebas dari risiko gagal bayar yang berpotensi merusak kedaulatan fiskal daerah?

Kerangka Filosofis dan Yuridis

Secara yuridis dan filosofis, pinjaman daerah bukanlah bentuk penambal APBD yang instan tanpa kendali, melainkan instrumen pembiayaan defisit serta akselerator pembangunan daerah yang diatur secara sangat ketat oleh hukum. Landasan hukum utama yang menaungi seluruh tata kelola pinjaman daerah meliputi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (khususnya mengenai pengelolaan pembiayaan daerah yang bersumber dari pinjaman daerah); Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (HKPD) (khususnya mengenai instrumen pembiayaan dan pinjaman daerah); Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 56 Tahun 2018 tentang Pinjaman Daerah sebagai aturan pelaksana teknis yang mendetailkan tata cara pengajuan, evaluasi, penarikan, dan pengembalian pinjaman; dan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 11 Tahun 2026 Tentang Pemberian Pinjaman Daerah dalam rangka Pelaksanaan Kebijakan Fiskal Nasional yang Bersumber dari Dana Lembaga Keuangan Bank atau Lembaga Keuangan Bukan Bank.

Ketentuan hukum di atas mendefinisikan Pinjaman Daerah sebagai semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain, sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali.

Selanjutnya, regulasi membagi jenis pinjaman menjadi tiga kategori berdasarkan durasi pelunasannya yakni Pinjaman Jangka Pendek (maksimal 1 tahun anggaran) yang ditujukan khusus untuk mengatasi arus kas terganggu (cash flow mismatch); Pinjaman Jangka Menengah (dilunasi dalam sisa masa jabatan Kepala Daerah) untuk pendanaan program pelayanan publik; serta Pinjaman Jangka Panjang (lebih dari 1 tahun anggaran) yang ditujukan untuk penyediaan infrastruktur strategis daerah.

Munculnya inisiatif pinjaman daerah tidak lahir secara impulsif, melainkan merupakan konsekuensi logis dari eskalasi tekanan fiskal yang dialami daerah. Rantai permasalahan keuangan daerah ini dapat dipahami melalui konfigurasi berikut (lihat gambar):

Alur tersebut memperlihatkan tiga masalah utama dalam siklus keuangan daerah. Pertama, tersendatnya dana transfer dari pusat dan tertundanya pencairan DBH Kurang Salur membuat kas daerah mengalami tekanan. Kedua, karena belanja rutin seperti gaji pegawai dan pelayanan dasar wajib didahulukan, anggaran untuk pembangunan infrastruktur akhirnya tergeser dan gagal memenuhi standar ideal yaitu paling rendah sebesar 40% dari total belanja APBD, di luar belanja bagi hasil dan/atau transfer kepada Daerah. Ketiga, lambatnya pembangunan infrastuktur pelayanan publik ini berdampak langsung pada tidak tercapainya target Indikator Kinerja Utama (IKU) provinsi, seperti perbaikan jalan, jembatan, irigasi, sanitasi, dan fasilitas kesehatan, untuk menyebut beberapa contoh.

Dalam konteks inilah, pinjaman daerah dimaknai bukan sebagai beban warisan utang baru, melainkan sebagai tuas pengungkit (leverage) fiskal untuk menyambung keberlanjutan pembangunan publik yang sempat terhenti akibat guncangan penerimaan daerah.

Kemitraan Strategis PT SMI dan Skema DBH Kurang Salur

Upaya daerah mengajukan pembiayaan kepada PT SMI untuk menjembatani keterbatasan kas akibat tertahannya alokasi DBH Kurang Salur merupakan langkah yang sah secara hukum dan rasional secara ekonomi, namun menuntut kecermatan tinggi dalam eksekusinya.

Merujuk Pasal 9 PP Nomor 56 Tahun 2018, sumber pinjaman daerah yang sah di antaranya dapat berasal dari Lembaga Keuangan Bukan Bank (LKBB). PT SMI sebagai BUMN di bawah naungan Kementerian Keuangan memegang status sebagai LKBB yang sah, kompeten, dan netral. Kendati demikian, untuk memperoleh pembiayaan ini, daerah wajib lolos dari pengujian rasio keuangan yang sangat ketat sesuai prinsip kehati-hatian:

Pertama, jumlah sisa pinjaman daerah ditambah jumlah pinjaman baru yang akan ditarik dilarang melebihi 75% (tujuh puluh lima persen) dari jumlah penerimaan umum APBD tahun anggaran sebelumnya (Pasal 15 ayat (1) Huruf a sampai Huruf c PP Nomor 56 Tahun 2018).

Kedua, daerah wajib memiliki nilai Debt Service Coverage Ratio (DSCR/rasio kemampuan membayar) paling sedikit 2,5. Ini berarti pendapatan bersih daerah harus terbukti mampu menutup sekurang-kurangnya 2,5 kali lipat dari seluruh total kewajiban pokok, bunga, dan biaya pinjaman per tahun. Sejauh ini belum ada regulasi setingkat terbaru yang merevisi ketentuan tersebut (Pasal 7 ayat (1) sampai Ayat (3) PP Nomor 56 Tahun 2018).

Selanjutnya, hal krusial yang perlu diperhatikan secara cermat oleh Kepala Daerah dan DPRD adalah pemahaman mengenai batasan penjaminan. Berdasarkan Pasal 4 PP Nomor 56 Tahun 2018 tentang Pinjaman Daerah, secara tegas melarang Pemerintah Daerah memberikan jaminan atas pinjaman pihak lain, serta melarang menjaminkan Barang Milik Daerah (BMD) maupun penerimaan daerah untuk pinjaman komersial biasa (di luar instrumen Obligasi Daerah).

Oleh karena itu, skema "pelunasan pinjaman berbasis DBH Kurang Salur" tidak boleh diartikan atau dipraktikkan sebagai penggadaian hak tagih (cessie) atau penjaminan fisik piutang DBH kepada PT SMI secara melawan hukum. DBH Kurang Salur murni digunakan sebagai variabel cash flow projection (proyeksi arus kas masuk) dalam analisis due diligence keuangan. Proyeksi ini membuktikan kepada kreditur bahwa daerah memiliki kepastian pemulihan kapasitas fiskal untuk menyelesaikan kewajiban pelunasan saat dana transfer dari pemerintah pusat tersebut direalisasikan.

Keselarasan Dokumen Perencanaan dan Akuntabilitas Publik

Berdasarkan prinsip tata kelola keuangan yang akuntabel, pinjaman daerah tidak boleh menjadi program ad-hoc atau dadakan yang muncul tanpa dasar perencanaan matang. Merujuk pada Pasal 15 PP Nomor 56 Tahun 2018, setiap kegiatan yang dibiayai dari pembiayaan utang wajib selaras dan tercantum di dalam dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) serta Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Dengan demikian, alokasi dana pembiayaan dari PT SMI harus difokuskan secara spesifik pada pembangunan infrastruktur strategis yang secara langsung mendukung pencapaian target Indikator Kinerja Utama (IKU) provinsi yang sempat tertunda akibat tekanan fiskal.

Selain keselarasan dokumen perencanaan, pengajuan pinjaman daerah menuntut mekanisme pengawasan politik dan legalitas formal yang transparan. Pemerintah daerah diwajibkan mengantongi persetujuan tertulis dari DPRD yang dibahas bersama dalam dokumen Kebijakan Umum APBD (KUA) serta Prioritas Plafon Anggaran Sementara (PPAS). Tahapan ini menjadi pilar utama untuk memastikan bahwa setiap komitmen beban utang daerah yang diambil telah melalui proses pembahasan secara komprehensif serta memperoleh legitimasi politik di tingkat legislatif.

Setelah memenuhi persetujuan politik di tingkat daerah, alur permohonan pinjaman wajib melalui evaluasi berjenjang oleh pemerintah pusat sebelum pencairan dana dilakukan. Sesuai amanat Pasal 16 Ayat (1) dan Ayat (2) PP Nomor 56 Tahun 2018 tentang Pinjaman Daerah, pemerintah daerah harus memperoleh pertimbangan resmi dari Menteri Dalam Negeri serta melewati evaluasi teknis kelayakan dari Kementerian Keuangan. Uji tuntas (due diligence) ini bertujuan untuk menilai ketahanan rasio keuangan daerah sekaligus memastikan bahwa pinjaman yang diajukan tidak melanggar rambu-rambu regulasi nasional.

Pentingnya kedisiplinan administratif dari hulu ini tercermin secara nyata pada kasus batalnya rencana pinjaman daerah Pemerintah Provinsi Jawa Barat senilai Rp3,4 triliun kepada PT SMI pada Perubahan APBD 2026. Kementerian Dalam Negeri tidak memberikan rekomendasi atas pengajuan tersebut karena skema pembiayaan utang tidak tercantum sejak awal dalam APBD murni. Pengalaman empiris ini mempertegas bahwa kepatuhan regulasi, keselarasan perencanaan, dan ketertiban administrasi penganggaran merupakan syarat mutlak yang tidak dapat ditawar dalam tata kelola pinjaman daerah.(baca: https://www.inilahkoran.id/ono-ungkap-penyebab-rencana-pinjaman-rp34-triliun-pemprov-jabar-ditolak-kemendagri).

Kegagalan dan Penolakan Usulan Pinjaman Daerah

Meskipun pinjaman daerah diakui sebagai instrumen hukum yang sah untuk mengatasi fiscal pinch, realitas tata kelola menunjukkan bahwa tidak sedikit usulan pinjaman daerah yang akhirnya ditolak oleh Kementerian Keuangan, atau bahkan berujung pada risiko gagal bayar (default). Kegagalan ini umumnya tidak lahir begitu saja, melainkan akibat dari beberapa faktor struktural dan kelalaian administratif berikut:

Pertama, rasio keuangan yang melewati ambang batas (prudential breach). Daerah terkesan memaksakan diri mengajukan pinjaman tanpa kalkulasi matang terhadap kapasitas fiskal riilnya. Penolakan kerap terjadi karena total sisa pinjaman daerah ditambah pinjaman baru melampaui batas maksimal 75% dari penerimaan umum APBD tahun sebelumnya. Selain itu, nilai Debt Service Coverage Ratio (DSCR) yang berada di bawah angka 2,5 menunjukkan bahwa pendapatan bersih daerah tidak mampu menutup kewajiban cicilan tahunan, sehingga secara otomatis dinilai berisiko tinggi oleh evaluator pusat.

Kedua, ketergantungan ekstrem pada satu sumber pendapatan (asumsi DBH yang meleset). Risiko gagal bayar sering kali mengintai daerah yang menyandarkan pelunasan pinjaman secara mutlak pada satu variabel eksternal, seperti proyeksi DBH Kurang Salur. Ketika realisasi transfer dari pemerintah pusat mengalami penundaan berkepanjangan atau tidak sesuai dengan proyeksi arus kas (cash flow projection) awal, daerah kehilangan likuiditas untuk membayar cicilan kepada kreditur, yang berujung pada macetnya pembayaran pinjaman.

Ketiga, cacat perencanaan dan lemahnya keselarasan dengan RPJMD. Usulan pinjaman yang bersifat ad-hoc (dadakan) atau hanya sekadar ambisi sektoral tanpa termaktub secara jelas di dalam dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dan RKPD dipastikan akan ditolak dalam tahap due diligence oleh Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Keuangan. Pinjaman harus dibuktikan urgensinya bagi pelayanan publik, bukan sekadar menambal defisit operasional yang salah urus.

Keempat, pengabaian mekanisme politik dan formal (Persetujuan DPRD). Aspek legalitas formal sering tersandung karena kepala daerah mengabaikan kewajiban menggandeng DPRD sejak dini. Rencana pinjaman jangka menengah dan panjang yang tidak melalui pembahasan bersama dalam KUA-PPAS serta tidak mengantongi persetujuan tertulis DPRD cacat secara hukum administratif, sehingga otomatis gugur dalam proses pertimbangan Menteri Dalam Negeri.

Dengan memahami berbagai titik rawan kegagalan di atas, pemerintah daerah dituntut untuk bersikap lebih disiplin, transparan, dan cermat. Pengelolaan pinjaman daerah harus senantiasa berada dalam koridor hukum yang ketat agar niat awal menyelamatkan pembangunan tidak justru berubah menjadi bumerang bagi kedaulatan fiskal daerah itu sendiri.

Pada akhirnya, keputusan pemerintah daerah untuk mengambil langkah taktis melalui Pinjaman Daerah kepada PT SMI di tengah himpitan penurunan TKD dan penundaan DBH Kurang Salur merupakan pilihan kebijakan fiskal yang sah, konstitusional, dan solutif. Meskipun demikian, instrumen ini menuntut kehati-hatian serta kedisiplinan terhadap regulasi yang berlaku, sejalan dengan amanat Pasal 3 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, berbunyi "Keuangan Negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan”.

*Kota Jambi, 11 November 2026. Gambar di awal tulisan bersumber dari kanal: tempo.co

*Tulisan-tulisan saya lainnya dapat dibaca melalui link berikut ini:

1) Mencegah "Bom Waktu" Keuangan Daerah

2) Membedah Struktur RAPBD Jambi TA 2027

3) Meneroka Arah Perubahan APBD Jambi 2026

4) Tragedi Siber Bank Jambi

5) Menyoal "Obesitas" Belanja Pegawai Daerah

6) Peta Jalan Belanja Infrastruktur Daerah Jambi

7) Indeks Pelayanan Publik Jambi 2025, Sebuah Autokritik

8) Dibobol Siber: Tanggungjawab Bank Jambi atau LPS?

9) Utang Belanja dan Nasib Pelayanan Publik di Tingkat Tapak

10) Turbulensi APBD Jambi 2026